广州市人民政府办公厅关于印发广州地区深化公立医院综合改革行动方案的通知

穗府办〔2019〕1号

各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《广州地区深化公立医院综合改革行动方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向市卫生健康委反映。

广州市人民政府办公厅

2019年2月20日

广州地区深化公立医院综合改革行动方案

为深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，贯彻落实《广东省人民政府关于印发广东省深化公立医院综合改革行动方案的通知》（粤府〔2018〕52号），进一步深化广州地区公立医院综合改革，提高医疗卫生服务质量，努力构建与社会经济发展相适应的医疗卫生服务体系，不断满足人民群众日益增长的卫生与健康需求，结合本地区实际，特制定本方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，坚持人民健康优先，坚持新形势下党的卫生与健康工作方针，全面贯彻落实国家和省的政策要求，落实政府责任，力争突破，推动体制机制改革，完善服务体系，提高服务质量，为争当广东实现“四个走在全国前列”排头兵作出贡献。

二、工作目标

到2020年，建立现代医院管理制度，建立布局合理、规模适当、层级优化、职责明晰、功能完善的医疗卫生服务体系，全面建立基层首诊、双向转诊、急慢分诊、上下联动的分级诊疗机制，不断提高医疗卫生服务水平，确保改革成果惠及人民群众。全市公立医院门诊、住院次均费用年度增幅低于常住居民人均可支配收入增幅，区域医疗费用增长控制在10％以下；基本医保政策范围内报销比例稳定在75％，个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到25％；二级以上公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体。

三、主要任务

（一）加快推进公立医院管理和运行机制改革，建立现代医院管理制度。

1.落实公立医院自主权。

推进公立医院政事分开、管办分开。创新编制管理方式，合理确定公立医院编制总量或人员总额，逐步探索实行编制备案制、员额制管理，从2018年起新设立公立医院可实行员额制管理，编制备案制和员额制管理人员均属于事业单位工作人员。积极推动公立医院实行全员聘用，执行一体化事业单位人事管理政策，缴纳事业单位养老保险，实现同岗同酬同待遇。逐步取消公立医院行政级别。落实公立医院经营管理自主权，公立医院按规定自主行使人员管理、内部机构设置、中层管理人员聘任、内部绩效考核与分配、年度预算执行等经营管理权限。推进医院自主开展卫生系列高级职称评审试点工作，创新评价机制，分层分类科学制定评审标准，突出职业素养、临床能力和业绩等。（市委编办、市人力资源社会保障局、市卫生健康委、市财政局负责。排在第一位的为牵头单位，下同）

2.规范完善公立医院管理制度。

各级各类医院要制定章程，规范内部治理结构。落实党委领导下的院长负责制、任期目标责任制、年薪制和考核问责制，落实院长作为医院运营管理第一责任人的责任。推行院长职业化、专业化。各级各类医院要全部组建医疗质量安全管理、药事管理等专业委员会。健全医疗质量和安全管理制度，建立健全质量保障体系及质量管理机制。建立健全人员聘用管理、岗位管理、职称管理、执业医师管理、护理人员管理、收入分配管理等制度。建立健全全面预算管理、成本管理、财务报告、第三方审计和信息公开机制。公立医院所有收支纳入部门预算统一管理，逐步实行医院全成本核算。广州地区所有公立医院全面落实总会计师制度。（市卫生健康委、市财政局、市人力资源社会保障局负责）

3.建立以公益性为导向的考核评价机制。

健全公立医疗卫生机构绩效评价制度，完善绩效评价指标体系，推进绩效评价工作的信息化建设，建立引入第三方参与评价的机制。调整对医疗卫生机构的绩效评价方式，更加注重对服务质量、群众满意度和群众健康水平提升的评价。把对医联体、医疗卫生服务体系的绩效考核与深化医改工作考核、公立医疗卫生机构绩效考核紧密结合起来。强化对公立医院绩效考核结果的运用，考核结果与财政补助力度、医保基金支付、薪酬总体水平、医院等级评审等挂钩，并作为公立医院领导班子及其成员年度考核的重要依据。（市卫生健康委、市财政局、市人力资源社会保障局负责）

4.推进公立医院薪酬制度改革试点。

（1）加快推进公立医院薪酬制度改革。按照国家和省的要求，在优化公立医院薪酬结构、合理确定薪酬水平、改革主要负责人薪酬制度、完善内部薪酬分配办法、拓宽薪酬经费保障渠道等方面进行积极探索，加快构建以绩效考核为依托、更好强化公益性导向、体现知识与技术价值的薪酬分配制度。（市人力资源社会保障局、市卫生健康委、市财政局负责）

（2）完善公立医院薪酬水平与绩效工资总量核定办法。落实国家关于“两个允许”等有关政策，即“允许医疗机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”，以及“公立医院人员支出占业务支出比例达到40％以上”的要求，结合当地经济发展、财政状况、在岗职工工资平均水平及医疗行业特点、公立医院职责定位与运行现状，在现有水平基础上合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量，并建立与绩效考核结果相结合的动态调整机制。对高层次人才聚集、公益目标任务繁重、承担教学科研任务以及需要重点建设的公立医院可适当核增绩效工资总量，对符合规定的高层次人才或急需紧缺人才可单列申报绩效工资。（市人力资源社会保障局、市卫生健康委、市财政局负责）

（3）落实公立医院内部分配自主权。公立医院可自主确定基础性与奖励性绩效工资比例，自主确定奖励性绩效工资发放项目，自主确定科研创新收入分配办法，自主确定高层次人才年薪制、协议工资、项目工资等分配方式。公立医院应注重内部各类人员收入统筹平衡，推动编制内外人员同岗同酬同待遇。探索建立将公立医院聘用的编外人员按同岗同酬同待遇原则纳入政府购买服务范围。（市卫生健康委、市人力资源社会保障局、市财政局负责）

（4）推行公立医院主要负责人目标年薪制。根据公立医院考核评价结果、个人履职情况、职工满意度等因素合理确定公立医院主要负责人薪酬水平。公立医院主要负责人年薪在单位绩效工资总量外单列核定，薪酬水平根据主管部门对公立医院及主要负责人的绩效考核结果确定，有条件的地区可将公立医院主要负责人年薪列入财政单独保障。实行年薪制的公立医院主要负责人不再参与公立医院的其他分配，不再从单位领取年薪制以外的薪酬，严禁与所在医院的经济收入直接挂钩。（市卫生健康委、市人力资源社会保障局、市财政局负责）

（5）探索与医联体建设相适应的薪酬分配机制。赋予牵头医院薪酬分配统筹权限，纳入医联体的医疗机构奖励性绩效工资可由牵头医院统筹确定分配办法，并切实加大对基层医务人员特别是全科医生、公共卫生医师的倾斜。（市人力资源社会保障局、市卫生健康委、市财政局负责）

5.全面加强医院党的建设。

全面实行党委领导下的院长负责制。充分发挥公立医院党委把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。党建工作要求要写入医院章程。健全公立医院党委与行政领导班子议事决策制度，落实“三重一大”事项。推进医院党委和行政领导班子科学民主决策，加强监督管理，实行党务公开和院务公开。切实加强公立医院领导班子、干部队伍和人才队伍建设，选优配强领导班子，强化领导班子思想政治建设，加强干部队伍管理和人才工作。着力提升公立医院基层党组织组织力，健全党的基层组织体系，推进党组织和党的工作全覆盖，提升党支部规范化建设水平，抓好党支部书记选拔培养激励，提高发展党员工作质量。落实意识形态工作责任制，建立健全管理制度、明确管理责任。落实理论学习中心组学习制度，开展社会主义核心价值观教育，加强医德医风、精神文明和医院文化建设。加强对医院学术论坛、期刊杂志、课堂教学、新媒体及个人微信公众号、微博等各类思想文化阵地的有效管理。落实全面从严治党主体责任，持续推进党风廉政建设，落实党建工作保障，组织开展廉政教育和警示教育，加强医院廉政文化建设。（市卫生健康委负责）

（二）全面落实政府责任，完善公立医院投入机制。

6.全面落实政府投入责任。

研究制定公立医院财政投入保障办法，科学界定政府投入责任。将符合政府保障范围、符合区域卫生发展规划的公立医院基本建设费及设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务，以及保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边任务和城乡医院对口支援等经费，纳入财政预算。落实对中医、传染病、精神病、职业病防治，以及妇产科、儿科、康复等专科医疗机构的投入倾斜政策。按照有关规定，逐步偿还和化解符合规定的公立医院长期债务。（市财政局、市卫生健康委负责）

7.进一步完善财政补助机制。

逐步建立与公立医院工作量、绩效评价结果等挂钩的财政补助机制。在条件成熟的情况下，借鉴深圳市“以事定费、购买服务、专项补助”的做法，逐步完善公立医院的财政补助资金分配政策。对医联体中公立医院开展资源下沉、人才培养、信息化建设等予以专项补助。在有条件地区积极推进将社会办医疗机构提供的基本医疗服务纳入财政购买服务范围。（市财政局、市卫生健康委负责）

8.巩固完善公立医院补偿机制。

要对落实全面取消药品加成政策情况进行阶段性总结评估，对公立医院因取消药品加成减少的合理收入，严格执行广州地区公立医院综合改革行动方案确定的补偿途径和比例，落实不到位的地区要限期整改，确保公立医院有序运行。2018年底前，全市全面取消医用耗材加成，由此减少的合理收入，全部通过调整医疗服务价格予以补偿。（市医保局、市财政局、市卫生健康委负责）

（三）深化医保制度改革，建立高效运行的全民医保机制。

9.进一步深化医保支付方式分类改革。

全面实施按病种分值付费，按病种分值付费病种数不少于1000个。完善按病种分值付费的结算办法，着重提高创新技术的病种分值标准，将日间手术和符合条件的门诊术前检查纳入按病种分值付费范围，对同病同效的中医治疗病例给予相同支付标准。贯彻落实与医联体建设发展相适应的医保支付结算办法，推动医疗集团等紧密型医联体建立医保“总额预付、结余留用”的激励约束机制，确保优质资源有效下沉到基层，不断提高定点医疗机构加强管理、控制成本、提高质量的积极性和主动性。在市内转诊住院的患者，可连续计算起付线，不降低相应级别医疗机构医保政策规定住院医疗费用报销比例。普通门诊医疗服务主要实施按人头付费。探索将按人头付费与慢性病管理相结合。（市医保局、市卫生健康委、市财政局负责）

（四）深化医疗服务价格改革，建立科学合理的医疗服务价格形成机制。

10.认真落实医疗服务价格改革政策。

在前期取消药品加成并同步调整医疗服务价格基础上，通过规范诊疗行为，降低药品、医用耗材费用等腾出空间，进一步优化调整医疗服务价格，理顺医疗服务项目比价关系，并做好与医保支付、医疗控费、分级诊疗等政策的相互衔接，保证医疗机构良性运行、医保基金可承受、群众负担总体不增加。2018年至2019年每年至少调整一次医疗服务价格，到2020年，逐步建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制，基本理顺医疗服务比价关系。深化医疗服务定价方式改革，扩大按病种收费数量。优化规范现有医疗服务价格项目，加快审核新增医疗服务价格项目，促进医疗新技术研发应用。（市医保局、市卫生健康委、市财政局负责）

（五）实施药品（医用耗材）集中采购，健全药品供应保障机制。

11.建立完善药品供应保障机制。

建立健全短缺药品联动会商机制，依托广州地区药品集团采购平台，加强短缺药品监测预警，建立分类储备、分步应对的药品供应保障体系。对通过一致性评价的药品品种，医疗机构应优先采购并在临床中优先使用。要将通过一致性评价的国产仿制药纳入可替代原研药的医疗机构使用目录，鼓励按照“优质优选、就近供应、降低成本”的原则进行采购。坚持集中带量采购原则，合理管控药品、医用耗材价格，实施广州地区医疗机构集团采购。原则上以市为单位实行药品集团采购。参加国家组织部分药品集中采购试点，跨区域联合采购，提高药品、医用耗材交易服务质量和效率。争取将广州药品交易平台打造成华南地区具有较大影响力的药品交易平台。（市医保局、市卫生健康委、市工业和信息化局、市市场监管局、广州公共资源交易中心负责）

（六）推进构建医疗卫生高地行动计划，建设高水平医疗服务体系。

12.全面推进医疗卫生高地建设。

加强临床重点专科建设，加强财政投入，全力支持我市现有优势临床专科建设，力争通过5年时间，打造一批国内或国际技术一流、科研领先、顶尖人才集聚的临床重点专科，大幅提升我市临床专科综合实力、科技影响力和竞争力，增强我市临床专科医疗辐射能力。全力支持市第一人民医院等2－3家市属医院建设高水平医院，提升市属医院区域影响力和竞争力。（市卫生健康委、市发展改革委、市科技局、市财政局、市人力资源社会保障局负责）

13.落实高水平医院建设“登峰计划”。

积极支持2－3家市属医院纳入省“登峰计划”重点建设医院范围，对标国内外一流医院找差距、补短板、优强项，大力发展前沿医疗技术，打造一流临床重点专科，建设现代医院管理制度，发挥示范引领作用，带动市属医院医疗整体水平和核心竞争力的全面提升。（市卫生健康委、市发展改革委、市教育局、市财政局、市人力资源社会保障局、广州医科大学负责）

14.发展多元化办医格局。

按照区域卫生规划和医疗机构设置规划，合理把控公立医院数量、布局和结构，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医，扩大卫生资源总量。鼓励采取迁建、整合、转型等多种途径将部分市域内的二级医院改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复机构等。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。加快推进粤港澳大湾区医疗卫生合作。鼓励公立医院在职和退休医生到基层医疗卫生机构多点执业或兼职开办诊所。（市卫生健康委、市发展改革委、市商务局、市港澳办负责）

15.加强医疗卫生人才队伍建设。

加大高层次卫生人才引进培养力度，实施高层次卫生人才引进战略，继续落实广州市高层次卫生人才引进培养项目实施办法，在市、区属医疗卫生机构引进培养高层次卫生人才。深化与在穗高等医学院校和高水平省部属医院合作共建，充分利用在穗高等医学院校和省部属高水平医院医学教育、研究、培训平台，结合出国交流培训等，多措并举，加大对我市医学学科带头人、优秀青年医学人才等高层次医学人才培养，全面带动提升我市各级医疗机构医疗技术水平。以“高精尖”为导向，坚持政府引导和发挥医疗机构主体作用相结合，进一步落实人才引进政策和优化人才发展环境，培养和引进相关重点学科的医学领军人才和团队，将广州打造成吸引医疗卫生人才的高地。加强基层医疗卫生人才建设，大力培养引进急需紧缺专业人才，重点是全科、儿科、麻醉、急诊、妇产、精神科、专科护理等急需紧缺专业人才的培养力度。对博士或副高以上人员可采取免笔试的方式进行公开招聘，对符合条件的高层次人才和急需紧缺专业人才可按照广州市事业单位引进高层次人才和短缺专业人才办法的有关规定进行引进。实施基层人才专项公开招聘，建立完善住院医生、全科医生规范化培训制度。鼓励二级及以上医院专科医师（含退休）参加全科医生转岗（岗位）培训。加大全科医生特设岗位招聘力度，扩大订单定向招生培养数量。（市卫生健康委、市人力资源社会保障局、市教育局、市科技局、市财政局负责）

（七）加快推进医联体建设，建立分级诊疗机制。

16.全面推进紧密型医联体建设。

继续推进花都区医疗集团试点工作，以“强基层、促健康”为运营核心目标，以医保基金总额预付为主要利益导向机制，推动家庭医生真正成为居民健康和医保控费的“守门人”。以从化区为试点，探索建立医共体模式，实行以区级医院为龙头、镇卫生院（社区卫生服务中心）为枢纽、村卫生站（社区卫生服务站）为基础的一体化管理。鼓励将社会办医疗机构纳入医联体。（市卫生健康委、市委编办、市财政局、市人力资源社会保障局、市医保局负责）

17.完善资源和利益共享机制。

各区要按照“人员编制、运行管理、医疗服务一体化”的原则，完善区域医疗资源整合与共享机制、权责一致的引导机制、利益分配机制和双向转诊机制，推动医联体形成管理共同体、责任共同体、利益共同体、服务共同体，促进人财物等资源的统一管理，建立统一的药品目录、信息平台和质控标准。医疗集团和医共体可成立理事会，负责医联体所属医疗机构的功能定位和职责任务落实、资源统筹调配、内部分配机制调整等重大事项决策与协调。探索优化医联体内部资金管理体制，促进财政资金在医联体内部统筹使用。对医联体内部因双向转诊、远程医疗服务等互有参与业务产生的业务收入、医保基金的结余留用，可按协议约定在牵头单位和成员单位之间进行分配。（市卫生健康委、市委编办、市财政局、市人力资源社会保障局、市医保局负责）

18.落实基层首诊和双向转诊。

医联体内医疗机构要引导常见病、多发病患者到基层就诊，对于超出基层医疗卫生机构功能定位和服务能力的疾病，由基层医疗卫生机构上转到医联体上级医院，上级医院为基层预留一定号源，上级医院对上转患者要优先诊疗、优先检查、优先住院。加强我市区域卫生信息平台建设，争取接入广州地区全部医疗机构，逐步实现我市双向转诊病例通过网络平台操作。到2020年，三级医院C、D型病例（复杂疑难、复杂危重病例）比例和三级、四级手术占比争取达到50％。（市卫生健康委、市医保局负责）

（八）推进广州地区“互联网＋”医院建设，提升医疗卫生信息化水平。

19.加快医疗卫生信息化建设。

完善广州市全民健康信息平台建设，到2020年，全面建成统一权威、互联互通的全民健康信息平台，实现全民健康信息平台全覆盖，确保公立医院全部接入，并逐步扩大民营医疗机构接入范围，实现各级各类医疗卫生机构联网上云、互联互通、业务协同。建立实名制管理制度，以居民身份证号码为唯一标识，管理居民健康医疗信息。加快推进智慧医院、云医院建设，积极开展“互联网＋医疗健康”，优化就诊流程，完善信息惠民便民服务；鼓励发展有实体医疗机构作为依托的互联网医院，在保障信息安全和医疗质量基础上，可在线开展部分常见病、慢性病复诊等应用业务；优化互联网家庭签约服务，开展移动家庭签约服务，在线提供健康咨询、预约转诊、慢性病随访、健康管理和延伸处方，提高互联网诊疗水平；制定规范互联网诊疗行为的管理办法，明确监管的底线，建立医疗责任分担机制。加强健康医疗大数据建设，推进南沙健康医疗大数据中心和产业园区建设。加强网络和信息安全防护体系建设，保障网络信息安全。（市卫生健康委、市医保局、市政务服务数据管理局负责）

（九）推进卫生综合监督执法体制改革，健全公立医院综合监管机制。

20.加强卫生综合监督执法队伍和能力建设。

整合公共卫生、医疗卫生、计划生育、中医药、职业安全健康等监督执法职能和队伍，组建卫生综合监督执法队伍，统一行使卫生与健康执法职责，加强业务培训，推进综合监督执法队伍专业化、规范化、职业化。加强卫生健康执法监督体系建设，加强卫生健康监督机构资源配置及规范化建设，完善依法履职所需的业务用房、设备购置以及执法经费等保障政策。逐步实行卫生健康执法人员职位分级管理制度。（市委编办、市卫生健康委、市人力资源社会保障局、市发展改革委负责）

21.加强医疗机构综合监管。

推动监管方式向协同监管、信用监管、大数据监管转变。建立完善事中事后监管机制，大力推进“双随机一公开”监管工作，将随机抽查和日常监督、重点监督和专项督查工作有机衔接，并加强随机抽查结果的运用，把随机抽查结果纳入社会信用监管体系，形成部门协同和联合惩戒的信用监督。建设市卫生健康综合监督移动执法信息管理平台，提高执法效能。推进卫生综合执法全过程记录，确保执法全过程留痕，记录可追溯。加强卫生监管机构监管风险的研判，实施有效的重点监管，切实提高综合监管能力。（市卫生健康委、市医保局负责）

22.建立监管信息平台。

2019年，全市建立统一的基于大数据应用的医院精细化管理和医疗服务监管平台，逐步实现对辖区内各级各类医疗卫生机构的医疗质量、药品及高值医用耗材使用、医疗费用等运行情况的实时智能化监控，并结合精细化管理理念，对医嘱、处方或收费项目进行事前干预、事中监督和事后分析，同时将监管结果作为医疗机构综合评价和绩效考核的依据。加强综合管理信息化建设，实现政府与行业主管部门对医疗卫生资源、医疗服务、医疗质量、医疗费用、运营绩效等的全过程、全方位、全智能监管，满足政府对行业宏观调控和科学决策的管理需求。（市卫生健康委、市医保局负责）

四、保障措施

（一）加强组织领导，完善督导评价机制。

由市卫生健康委牵头组织实施本方案，各区、各单位要高度重视，明确分工，落实责任。各区要根据本方案制定本辖区的具体实施方案。市卫生健康委牵头建立督导、评估、问责机制，建立工作台账，加强督办，建立公立医院改革工作进展定期通报和动态调整制度，定期召开会议，及时总结梳理，研究解决问题。调整评价方式，加强对医联体、医疗卫生服务体系的绩效考核。在国家和省确定的改革方向和政策范围内，在穗省属公立医院以及国家部委、军队、武警、事业单位、国有企业等在穗举办的公立医院，同步深入推进公立医院综合改革各项工作，在人事编制、收入分配、管理体制等方面的改革参照本方案相关规定执行。

（二）做好信息报送和宣传动员，营造良好氛围。

各区、各单位要重视加强舆论宣传和信息报送，做好各项改革措施的解读和宣传，为深化医改营造良好的社会舆论氛围。公立医院要做好医务人员的宣传发动工作，调动广大医务人员参与改革的积极性和主动性。

 

广州市人民政府办公厅秘书处 2019年3月4日印发