招标投标制度是由资格审查、招标方式、评标办法、中标原则、投标担保等一系列制度设计组成的建筑交易机制。其中，投标担保作为普遍适用的商业规则，在保证招投标工作的高效顺利运行中有着重要作用。

投标担保，是投标人在投标时向招标人提交的信用担保，包括投标保证金和投标保函两种形式。作为保证在投标人发生撤回投标或中标后不签约等违背投标责任的情形下，由投标人承担招标人经济损失的信用机制，投标担保制度的实行可以促使投标人谨慎投标、提高招标效率。

当前工程建设领域中屡禁不止的串通投标、暗箱操作等招投标失信问题，反映出招投标制度的漏洞，以及背后建筑市场信用体系的不足。本文将以投标担保这一信用工具为切入点，试析其在招投标制度中可以及可能发挥的作用。

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当前投标担保在招投标制度中的作用

自2003年七部委发布《工程建设项目施工招标投标办法》规定“招标人可以在招标文件中要求投标人提交投标保证金”以来，投标保证金一直作为投标行为的责任担保运用于工程建设领域中。

《工程建设项目施工招标投标办法》明确的投标保证金担保范围包括：1）在提交投标文件截止时间后到招标文件规定的投标有效期终止之前，投标人不得撤销其投标文件，否则招标人可以不退还其投标保证金；2）中标通知书发出后，中标人放弃中标项目的，无正当理由不与招标人签订合同的，在签订合同时向招标人提出附加条件或者更改合同实质性内容的，或者拒不提交所要求的履约保证金的，投标保证金不予退还。

2016年国务院《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》要求“对保留的投标保证金推行银行保函制度”后，投标保函也加入到投标担保的行列中来。在实践驱动和政策指导下，投标保函在投标保证金基础上扩大了担保范围。如2019年7月《住房和城乡建设部等部门关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》“对于投标人在投标有效期内撤销投标文件、中标后在规定期限内不签订合同或未在规定的期限内提交履约担保等行为，鼓励将其纳入投标保函的保证范围进行索赔”，又如投标保证保险还将投保人与其他投标人相互串通投标、投保人弄虚作假行为纳入了保证责任范围。

概言之，我国投标担保的责任范围包括：1）投标截止后或在投标有效内撤销投标文件；2）投保人与其他投标人相互串通投标；3）投保人弄虚作假行为；4）中标后未按《建设工程招标文件》的要求签署《建设工程施工合同》或提交履约担保。换言之，当前投标担保在工程建设招投标中主要起维护招投标秩序、保护招标人不因投标人失信而蒙受经济损失、确保招标这一耗时耗力的经济活动获得预期效益。

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投标担保在招投标中还能发挥哪些作用？

除了保护业主不因投标人撤销投标文件、串通投标、弄虚作假、不签约而蒙受经济损失外，投标担保还应将不适宜承接此项目的投标人排除在外，最大化维护业主的经济利益。

对比美国在公共工程招投标制度中未设置资格审查、主要由投标担保制度起资格预审作用的模式，我国投标担保的缺点较为明显：在为市场提供资格预审方面的作用十分有限。

虽然担保人在为投标人提供担保前，会严格审查其承包能力、资信状况等以限制不合格的承包商参加投标活动，但工程担保领域信息共享机制的缺位，造成了承包商出具的投标担保无法反映历史承保评判尤其拒保经历的情况，也无法对可能的履约担保保证人起到预先的信息传递作用。

对比美国联邦政府在直接将合同授予最低标的中标原则下对投标保函高达20%的保额要求，我国投标担保的另一缺点是：无法保障最低评标中标制度正常运行。

我国工程建设领域广泛应用以最低投标价格确定中标人的评标方法，投标担保之所以将中标人不签约纳入担保范围，也是为了补偿业主不能以最低的价格签约所产生的经济损失。而在激烈的市场竞争下，中标价低于甚至远低于成本价的现象屡见不鲜，这为履约过程中因报价过低而无法履行合同埋下伏笔。但我国“投标保证金不得超过招标项目估算价的2%”的法律规定，较难促使承包商更加慎重地对待投标行为，构建合理最低评价中标的保障。

对比意大利对公共投资项目强制实行的2%无条件投标担保，我国的有条件低保额投标保函还体现出对业主保护程度低的不足：其无法避免投标人提出各种原因来对抗索赔请求，故无法确保业主权益不至因纠纷而受到损害。

当然，投保担保提供资格预审、保障合理最低价中标、保护业主经济利益的作用发挥，建立在不同的保证担保模式之上。要让投标担保发挥更大效用，还需根据国情选择适当的担保模式，在变革中前行，在创新中跨越。