完善城乡融合发展体制机制

姜长云

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），充分体现了以习近平同志为核心的党中央完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的历史主动，充分释放了改革不停顿、开放不止步的强烈信号。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农业农村改革，推动构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，促进农业农村发展取得一系列辉煌成就。新征程进一步全面深化改革，不仅需要进一步深化农业农村改革，还需要顺应中国式现代化对推动城乡融合发展的要求，完善城乡融合发展体制机制，为加快建设农业强国、推进乡村全面振兴提供强大动力，为以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设提供坚实的制度保障。巩固和完善农村基本经营制度

我国改革开放是从农村起步的。改革开放以来，我国逐步形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一农村基本经营制度是我国农业农村政策的基石，适合不同层次的生产力水平，具有广泛的适应性和强大生命力。习近平总书记强调，深化农村改革，“最大的政策就是必须坚持和完善农村基本经营制度，决不能动摇”。而坚持农村基本经营制度，有实实在在的政策要求，即坚持农村土地农民集体所有、坚持家庭经营基础性地位、坚持稳定土地承包关系。党中央反复强调保持土地承包关系稳定并长久不变。

近年来，许多地方农村第二轮土地承包陆续到期或即将到期。部分地区已经开展第二轮土地承包到期后再延长30年整村、整乡、整县层面的试点。从2024年开始，农业农村部已经启动了安徽、湖南和广西三个省份整省层面的试点。要有序推进此项试点，结合实践面临的问题研究制定延包具体办法，给农民吃上“定心丸”。但各地面临的问题和利益相关者的诉求差异较大，有些解决问题的办法在各地实际效果也有较大差别。因此，巩固和完善农村基本经营制度，要在坚持政策要求和底线约束的前提下，鼓励地方积极探索有效办法。

近年来，许多地方通过探索承包地所有权、承包权、经营权分置改革，将保留农民土地承包权与流转经营权结合起来，促进了农村土地流转和新型农业经营主体的成长，为发展农业规模经营创造了条件。但是，农村土地流转应该遵循依法自愿有偿原则。个别地方通过下指标、定任务的方式推进土地流转，实际上侵犯了农民的土地承包权。有些地方过度追求工商资本大面积流转土地，拉高了土地流转价格，抬高了农产品生产成本，加剧了耕地“非粮化”甚至“非农化”。

要结合稳定农户承包权，完善承包地经营权流转价格形成机制。许多地方在不流转农户土地经营权的情况下，通过发展农业社会化服务，帮助小农户解决一家一户“干不了、干不好、干起来不划算”的问题，将小农户有效引入社会分工协作网络，促进小农户与现代农业发展有机衔接，发展了服务带动型农业规模经营。要引导农业社会化服务组织尊重现代服务业产业属性和发展要求，牢固树立以用户为中心的发展理念，增强服务农户的便捷性和高效性。要鼓励将培育新型农业经营主体与培育新型农业服务主体、激活传统服务主体发展潜能结合起来，将服务小农户、带动小农户、提升小农户结合起来，加快构建以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑的现代农业经营体系，鼓励农民合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业甚至农产品行业协会等在创新农业经营体系中发挥带动和赋能作用。近年来，许多地方结合深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予了农民更加充分的财产权益。要加强相关改革经验的总结、集成和推广转化。

完善强农惠农富农支持制度党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，明确提出了坚持农业农村优先发展总方针，推进乡村全面振兴，并在完善乡村振兴投入机制方面进行了创造性探索。但推进农业农村优先发展落地见效、完善乡村振兴投入机制永远在路上。近年来，中央要求稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点任务，有效拓宽了乡村振兴投入渠道。习近平总书记在浙江工作时亲自谋划推动“千万工程”。20年来浙江省一届接着一届干，持续推动“千万工程”不断升级，有效推动了农村人居环境综合整治和乡村全面振兴，也推动了浙江构建城乡融合发展新格局。推进乡村全面振兴，要注意学习“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，结合发展阶段和区域实际，创新转化为推进乡村全面振兴的实效。完善强农惠农富农支持制度，最有效、最可持续的办法是发展壮大县域富民产业，引导其完善联农带农的利益联结机制，将优化县域乡村产业发展环境、促进农民就业增收与提升农民就业增收能力结合起来。要顺应城乡消费结构升级需求，拓展构建多元化食物供给体系路径，引导乡村做好“土特产”文章，推动培育新产业新业态新模式，规避片面追求规模扩张的传统发展模式，增强差异化发展和创新发展能力，更好地带动农民就业增收提能。要注意优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险，增强农业抗风险能力和农民经营增收的稳定性。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴。《决定》提出“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度”。这将确保不发生规模性返贫的视野从脱贫地区拓展到整个农村地区，有利于推动相关工作进一步做得有力有效，并不留死角。长期以来，国家围绕脱贫攻坚投入形成了大量资产，建立其长效管理机制，对于脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果、完善开发式帮扶举措尤为关键。保障粮食安全和重要农产品稳定安全供给，也是推进乡村全面振兴的底线要求。为此，不仅要注意“藏粮于地、藏粮于技”，还要注意藏粮于农民种粮和主产区抓粮的积极性。要坚持分类指导和弹性调控原则，结合完善农产品市场调控机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平，保护种粮农民积极性。保护主产区地方政府抓粮食生产的积极性，要抓紧完善对粮食主产区的利益补偿机制，继续完善从中央到地方的纵向转移支付制度。要鼓励通过深化产销合作或支持主销区地方政府通过横向转移支付方式，支持主产区加强粮食综合生产和流通能力建设，拓展建立健全主产区利益补偿机制的思路。此外，统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革和政策创新，创新监管模式，以及健全粮食和食物节约长效机制，对于增强粮食供给保障能力、推进粮食产业链供应链提质增效升级也有重要意义，要加大相关改革力度。深化土地制度改革农村土地制度改革关系到广大农民的切身利益，关系到完善农村产权制度和要素市场化配置。耕地是粮食生产的命根子。要结合改革完善耕地占补平衡制度和加强高标准农田建设、验收、管护机制建设，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，做实“藏粮于地”。《决定》强调，“各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准”“健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系”，这有利于扎实健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，稳定甚至增强粮食和重要农产品供给保障能力。深化农村土地制度改革，要有利于激活市场、激活主体、激活要素。要面向推进乡村全面振兴和加快实现农业农村现代化的需求，统筹考虑解决农业问题和解决农民问题的需要，将促进农业现代化、农村现代化和农民现代化结合起来。因此，要允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。这不仅有利于拓宽农民财产性收入增长渠道、减少农业转移人口市民化面临的约束，还有利于农村激活相关市场、主体和要素。坚持城乡融合发展导向统领农业农村改革随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的推进，我国城乡之间的相互联系、相互作用明显增强。农业农村发展与非农产业和城市发展之间日益呈现“你中有我，我中有你”的状态。“三农”问题日益需要跳出“三农”看“三农”。许多城市问题也日益需要跳出城市看城市。因此，坚持城乡融合发展导向，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，对于全面深化农业农村改革、加快农业农村现代化，日益具有重要性和紧迫性。只有这样，才能更好地促进城乡要素平等交换、双向流动，更好地缩小城乡差别，并促进城乡共同繁荣发展。坚持城乡融合发展导向深化农业农村改革，需要在以下方面发力。第一，注意城市改革与农业农村改革的协同。贯彻党的二十届三中全会精神，增强改革的系统性、整体性、协同性，实际上对于强化城乡改革的协同提出了新的更高层次的要求。《决定》在“健全推进新型城镇化体制机制”一条中强调的诸多改革思路，突出地体现了这一点。如“依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”，既有利于解决进城落户农民的后顾之忧，又给农村激活市场、激活主体、激活要素打开了“方便之门”，兼容了发展和安全的需求。第二，全面提升城乡规划、建设、治理融合水平。《决定》要求“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”，都对全面提升城乡规划、建设、治理融合水平提出了更高要求。第三，建立都市圈同城化发展体制机制。国内外经验证明，都市圈是统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的重要支撑平台，也是推进城乡融合发展的重要抓手。建立都市圈同城化发展体制机制，有利于乡村发展全面融入区域城镇体系，形成二者相融相长、耦合互动、网络联动的发展格局。第四，培育县城、中心镇等县域城乡融合发展的战略支点。《决定》要求“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”等改革，都有这方面的作用。

（作者单位：中国宏观经济研究院）

来源：微观三农