中国社科院专家：县域是推进城乡融合发展重要切入点

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对完善城乡融合发展体制机制作出重要战略部署。

怎么理解必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴？为什么要建立欠发达地区分层分类帮扶制度？怎么培育发展乡村新产业新业态……

8月9日，《民生周刊》记者就相关问题专访了中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯。魏后凯表示，从全国范围来看，县域是当前推进城乡融合发展的重要切入点。

城乡融合从双轮驱动到三者互动

民生周刊：《决定》提出，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。在您看来，新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴之间的关系是怎样的？

魏后凯：去年12月召开的中央经济工作会议、中央农村工作会议提出统筹新型城镇化和乡村全面振兴。《决定》在此基础上，把新型工业化进一步纳入进来，明确提出必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，我理解是在统筹新型城镇化和乡村全面振兴的基础上把产业支撑、新型工业化纳入进来了，非常符合当前需要，使统筹的内容更加全面，统筹层次更高，力度更大，难度也更大。过去我们讲城乡融合发展，要双轮驱动，现在是三者互动、相互促进，在融合共享中有力有效推进乡村全面振兴。这三者到底是什么关系呢？可以从三个方面理解。

首先，新型工业化为新型城镇化、乡村全面振兴提供了驱动力和产业支撑。只有有力推进新型工业化，才能为新型城镇化和乡村全面振兴提供强大动力，为农业农村劳动力转移提供机会。工业化不单纯是工业发展问题，实际上是为后面两者提供产业支撑。

其次，新型城镇化为工业化和农村剩余劳动力转移提供了空间载体，不能像改革开放初期那样工业分散发展，工业化要以城镇化为载体。

再次，工业化、城镇化一定要建立在乡村全面振兴的基础上，不能一边是现代化城市、一边是凋敝的农村。乡村全面振兴为新型工业化、城镇化提供坚实基础，提供了生产要素，以及农产品和生态产品。工业化、城镇化要与生态环境相适应，更多的是要跟以乡村空间为主体的区域资源环境承载能力相匹配。

要处理好这三者之间的关系，必须坚持农业农村优先发展，完善强农惠农富农支持制度，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

核心是产、城、人融合，以产业集聚来引导人口集聚，以人口合理的集聚来推进城镇化建设。产业支撑会提供就业岗位，带来人口集聚，进而推进城镇化建设。而人口集聚之后没有产业，就会带来社会问题。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，与过去提出的要建立工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系一脉相承。

推进城乡融合发展，切入点是县域，因为县域空间范围刚好契合。

从现阶段来看，县域是一个重要切入点。当然，沿海经济发达地区可以扩展一点，在地级市层面，更大范围实现城乡融合发展。

推进乡村全面振兴内涵更加丰富

民生周刊：今年中央一号文件提出推进乡村全面振兴，从此前提出的“全面推进乡村振兴”到“推进乡村全面振兴”，怎么理解？

魏后凯：全面推进乡村振兴是“三农”工作重心转移之际提出来的。2017年，党的十九大提出乡村振兴战略，那时还没有打赢脱贫攻坚战，“三农”工作重心是脱贫攻坚。全面建成小康社会，必须解决区域性的贫困问题，那时把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务。2020年打赢脱贫攻坚战后，“三农”工作重心发生了历史性转移，即转向全面推进乡村振兴。全面推进乡村振兴是长期艰巨任务，是持久战，任务更加艰巨，跨越时间更长，实现难度更大。所以，我们一定要从打好持久战来认识、规划。

乡村振兴不是指某一个领域，而是全面振兴的概念，包括乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村文化振兴、乡村生态振兴和乡村组织振兴，这五个方面的振兴与产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求互为表里。推进乡村全面振兴内涵更加丰富，一定要统筹规划、协同发力，实现各领域全面振兴。

建立分层分类帮扶制度，推进乡村全面振兴

民生周刊：怎么理解《决定》提出的建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度？

魏后凯：我国是发展中的社会主义大国，人口多，城乡区域差异比较大，在推进乡村全面振兴过程中，要正视这种现实，直面这种地区差异。乡村振兴的总目标就是实现农业农村现代化。前些年，我们对此作了评估，得出的结果是从整体上看，到2035年基本实现农业农村现代化目标可以达到，但还存在一些短板亟须补齐。

比如区域短板，根据对31个省份的评估结果，农业农村现代化进程分为三个层次。第一个层次是北京、上海、天津、江苏、浙江，以及一些大都市郊区，这些地方在2025年前后就能基本实现农业农村现代化。大部分处于中间层次，能在2030年前后实现。还有少数地区，如果没有相应的支持，要在2035年基本实现农业农村现代化难度很大。

因此，既要鼓励东部沿海地区率先基本实现农业农村现代化，也要加大支持力度，把欠发达地区在2035年同步基本实现农业农村现代化作为底线任务。

脱贫攻坚目标任务完成后，设立了5年过渡期。2025年过渡期后，现行脱贫人口和脱贫地区帮扶政策将全面转向低收入人口和欠发达地区的常态化帮扶政策。

《决定》明确提出，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。我理解，分层分类是根据低收入群体的困难程度或者地区欠发达程度及其特征区分不同层次和类型，制定差别化的帮扶政策。

过渡期后，脱贫地区政策不能长期固化，需要及时转向欠发达地区政策。我们研究发现，近年来无论是脱贫县，还是非脱贫县都出现了分化，一部分脱贫县居民人均收入已高于全国平均水平，而一些非脱贫县却低于脱贫县平均水平。显然，不能把脱贫地区等同于欠发达地区。按照我们设定的标准，一共识别了648个欠发达县域，其中包括524个脱贫县，占比81%。832个脱贫县中有62.8%被识别为欠发达地区，1092个非脱贫县中有11.3%被识别为欠发达地区。

发展乡村新产业新业态要从实际出发

民生周刊：《决定》提出，壮大县域富民产业，构建多元化食物供给体系，培育乡村新产业新业态。您认为乡村新产业新业态包括哪些方面？发展新产业新业态需要注意哪些问题？

魏后凯：随着经济社会的发展和新技术革命的推进，在产业融合过程中，会不断涌现出一批新产业新业态，农村也是一样。这些新产业新业态大体可以分为三种类型：一是新技术渗透型，比如智慧农业、可视农业、植物工厂、直播带货。二是产业链延伸型，包括纵向延伸和横向融合，比如农业和休闲业融合形成休闲农业。三是模式创新型，比如订单农业、定制农业、社区支持农业。

推进新产业新业态发展，需要注意以下几个方面的问题：

一是每个地区发展阶段和条件不一样，要从实际出发，因地制宜，发展具有自身特色的优势产业，形成全国范围产业合理分工格局，提升农业产业竞争力，优化提升资源配置效率。

二是需要抓好科技、教育、人才统筹推进问题，建设农业强国，应该把这些放在更加突出的位置。

三是创造良好的环境，包括农村基础设施、公共服务、营商环境，为农业农村创新、创业、就业提供支撑。

四是要进一步健全推进乡村全面振兴政策体系，加大资金和政策支持力度。

五是要对各地探索进行经验总结，建立先行示范区，发挥示范引领作用。

推进农村宅基地制度改革，放活使用权是主要着力点

民生周刊：《决定》提出，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。7月23日，农业农村部党组书记韩俊主持召开全国农业农村系统政策通气会，明确严守农村宅基地政策底线红线不动摇。您认为，地方在落实有关政策的过程中应注意哪些问题，做到既盘活闲置资源、推进乡村全面振兴，又不踩红线？

魏后凯：农村宅基地制度改革是大家非常关注的话题，改革难度大，面临情况复杂，涉及广大农民和千家万户的根本利益。已经进行的试点，总体取得了阶段性成效。制度框架和大方向已经明确，即落实集体所有权，保障农户资格权，放活使用权。下一步，放活使用权是主要着力点。

要严格落实一户一宅制度，对一户多宅要进行整治、清理。耕地资源紧张的地方，已经没有宅基地可分，要因地制宜采取多种形式，探索多元化的农村住房保障机制。对于进城落户农民在农村的宅基地使用权，要在依规自愿的基础上实行市场化有偿退出。要大胆探索，着力放活宅基地使用权，让资源变资产、资产变财富。

原文刊载于2024年第17期、8月19日出版的《民生周刊》杂志

原标题：《县域是推进城乡融合发展重要切入点——专访中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯》

来源：民生周刊